ندای قم / یادداشت / عباس جعفری/ پژوهشگر حوزه حکمرانی ؛ یکی از ضعف‌های ریشه‌دارنظام اداری کشور، ناتوانی در حفظ پیوستگی میان برنامه‌ریزی، مدیریت و پاسخ‌گویی است. سال‌هاست تودیع و معارفه مدیران پس از روی کار آمدن دولت‌ها، بدون ارزیابی مستند عملکرد مدیر پیشین، ضرورت تغییر و صلاحیت مدیر جایگزین، به رویه‌ای معمول درکشور تبدیل شده است. این رویکرد، مدیریت دستگاه‌های اجرایی را از یک فرایند مستمر و برنامه‌محور به دوره‌هایی گسسته تبدیل کرده است، به‌گونه‌ای که سرنوشت برنامه‌های بلندمدت، به‌جای آنکه برمبنای ضرورت‌های کارشناسی و منافع عمومی تعیین شود، به تغییر مدیران و ترجیحات آنان گره خورده است.
پیامدهای این رویه در حوزه‌های راهبردی و زیرساختی، از جمله انرژی، آب، حمل‌ونقل و توسعه صنعتی، به‌مراتب سنگین‌تر است، زیرا تصمیم‌های این حوزه‌ها آثار بلندمدتی دارند و هزینه خطاهای مدیریتی ممکن است سال‌ها بعد آشکار شود. هنگامی که تغییر مدیران بدون توجه به ارزیابی عملکرد و تعیین تکلیف برنامه‌های جاری صورت می‌گیرد، ضمن آسبب به تداوم سیاست‌ها، مسئولیت تصمیم‌های گذشته نیز در چرخه جابه‌جایی مدیران گم می‌شود و این درحالی است که هزینه پیامدهای تجمعی آن بر دوش کشور باقی خواهد ماند.
ناترازی کنونی انرژی در کشور، یکی از مهمترین مصادیق پیامدهای این شیوه مدیریت درکنارعواملی چون کمبود سرمایه‌گذاری، فرسودگی زیرساخت‌ها، بهره‌وری پایین و رشد تقاضا، کیفیت تصمیم‌گیری و تداوم سیاست‌ها است. تصمیم‌های مربوط به توسعه ظرفیت تولید، تأمین مالی، اصلاح الگوی مصرف و هماهنگی میان دستگاه‌ها، آثاری بلندمدت دارند، ازاین‌رو، تغییر مدیران بدون ارزیابی مستند عملکرد مدیر پیشین، تبیین دلایل برکناری او و احراز توانمندی تخصصی مدیر جایگزین برای رفع کاستی‌های موجود، تضمینی برای اصلاح امور نیست و می‌تواند همان خطاها را در قالبی تازه تکرار کند.
نکته مهم آن است که مسئولیت وضعیت انرژی صرفاً متوجه مدیران وزارت نیرو، وزارت نفت یا شرکت‌های وابسته نیست. تصمیم‌های اقتصادی، صنعتی، عمرانی، کشاورزی و شهری نیز بر تراز تولید و مصرف انرژی اثر می‌گذارند. توسعه صنایع بدون پیش‌بینی ظرفیت تأمین انرژی، گسترش ساخت‌وساز بدون توجه به توان زیرساخت‌ها و سیاست‌های حمایتی فاقد ملاحظات بهره‌وری، نمونه‌هایی از این تصمیم‌ها هستند که آثار آنها امروز در بخش انرژی ظاهر شده است. ازاین‌رو، اصلاح حکمرانی انرژی بدون اصلاح سازوکار تصمیم‌گیری و پاسخ‌گویی درسایر دستگاه‌های مؤثر، نتیجه کافی نخواهد داشت.
در استان قم نیز ضرورت چنین نگاهی محسوس است. محدودیت منابع طبیعی، نیازهای توسعه شهری و اقتصادی و وابستگی عملکرد دستگاه‌ها به زیرساخت‌های مشترک، ایجاب می‌کند انتصاب مدیران راهبردی با شناخت دقیق شرایط استان انجام شود. مدیریت درچنین محیطی نیاز به شناخت فنی، توان برنامه‌ریزی، آگاهی ازمحدودیت‌های منطقه و قدرت هماهنگی میان دستگاه‌ها دارد. انتصاب مدیری که برای شناخت مسائل اصلی حوزه مسئولیت خود به زمان نیاز دارد، می‌تواند اجرای برنامه‌های ضروری را به تأخیر بیندازد. در مقابل نیز، حفظ مدیری که عملکرد قابل دفاعی ندارد به همان اندازه زیان‌بار است و معیار تصمیم باید کارآمدی و صلاحیت باشد.
برای اصلاح این وضعیت، نخست باید ارزیابی عملکرد به پیش‌شرط تغییر مدیران راهبردی تبدیل شود. دستگاه بالادستی پیش از هر جابه‌جایی باید گزارشی مستند از میزان تحقق اهداف، وضعیت طرح‌های جاری، تعهدات مالی، کیفیت مدیریت منابع و دلایل موفقیت یا ناکامی مدیر تهیه کند. این ارزیابی نباید به گزارش‌های توصیفی یا آمار فعالیت‌ها محدود شود. شاخص‌های نتیجه‌محور، از جمله پیشرفت واقعی طرح‌ها، بهره‌وری منابع، کیفیت خدمات و میزان تحقق تعهدات، باید مبنای قضاوت قرار گیرد. ارزیابی نیز باید سهم عملکرد مدیر را از عواملی مانند محدودیت بودجه، تغییر مقررات و شرایط خارج از اختیار او تفکیک کند. بدون این تفکیک، نظام ارزیابی ممکن است به ابزاری برای توجیه تصمیم‌های از پیش گرفته‌شده تبدیل شود.
به طور کلی انتصاب مدیران در بخش‌های حساس باید تابع نظام احراز صلاحیت تخصصی متناسب با مأموریت هر دستگاه باشد. علاوه بر داشتن سابقه تجربه مدیریتی برای اداره مجموعه‌های فنی و زیرساختی بدون در اولویت قرار دادن گرایش های سیاسی، لازم است برای جایگاه‌های راهبردی، شایستگی‌های تخصصی، تجربه مرتبط، توان تحلیل مسائل منطقه‌ای و سابقه تحقق برنامه‌ها تعریف شود.
حتی بررسی صلاحیت حرفه‌ای گزینه‌های پیشنهادی می تواند با استفاده از ظرفیت کارشناسان مستقل و متخصصان دانشگاهی انجام شود، به‌گونه‌ای که تصمیم نهایی مقام قانونی منصوب‌کننده محفوظ بماند، اما مبنای کارشناسی انتخاب نیز قابل بررسی و دفاع باشد. این سازوکار برای مدیران دستگاه‌هایی که تصمیم‌هایشان آثار مستقیم و بلندمدت بر تأمین انرژی دارد می تواند متناسب با نوع مسئولیت اعمال شود.
نکته مهم و راهبردی دیگر، تداوم برنامه‌های مصوب است که باید از تغییر اشخاص مستقل شود. هر دستگاه اجرایی، به‌ویژه در حوزه‌های زیرساختی، باید دارای برنامه عملیاتی میان‌مدت با اهداف مشخص، منابع پیش‌بینی‌شده، زمان‌بندی اجرا و مسئولیت‌های تعیین‌شده باشد. هنگام تغییر مدیر، صورت‌جلسه رسمی تحویل مدیریت باید علاوه بر امور مالی و اداری، وضعیت تمام طرح‌های راهبردی، تعهدات اجرا‌نشده، خطرات شناسایی‌شده و دلایل تصمیم‌های مهم را در بر گیرد. تغییر یا توقف طرح‌های مصوب نیز باید مستلزم ارائه توجیه فنی و اقتصادی و تأیید مرجع ذی‌صلاح باشد. این اقدام مانع اصلاح برنامه‌های ناکارآمد نیست اما از کنار گذاشتن برنامه‌ها صرفاً به دلیل تغییر مدیریت جلوگیری می‌کند.
یکی دیگر از مهمترین مسائل این حوزه پاسخ‌گویی مدیران است که باید به آثار تصمیم‌ها فراتر از دوره تصدی مدیر متصل شود. بسیاری از تصمیم‌های پرهزینه زمانی نتیجه خود را نشان می‌دهند که تصمیم‌گیرنده دیگر در مسئولیت قبلی حضور ندارد. ایجاد نظام ثبت تصمیم‌های راهبردی، شامل مستندات کارشناسی، گزینه‌های بررسی‌شده، دلایل انتخاب، منابع تخصیص‌یافته و پیامدهای مورد انتظار، امکان ارزیابی بعدی را فراهم می‌کند. نهادهای نظارتی می‌توانند از این اطلاعات برای شناسایی ضعف‌های ساختاری، قصور احتمالی و تکرار خطاها استفاده کنند. البته پاسخ‌گویی پس از پایان مسئولیت باید بر پایه حدود اختیارات، قوانین و شواهد معتبر باشد تا میان تصمیم کارشناسی ناموفق و تخلف یا قصور مدیریتی تمایز برقرار شود.
با توجه به آنچه که بیان شد ارزیابی حکمرانی انرژی باید ماهیتی بین‌دستگاهی پیدا کند. در سطح ملی و استانی، تصمیم‌های مهم توسعه‌ای باید پیش از تصویب از نظر آثار آنها بر تقاضای انرژی، ظرفیت شبکه، منابع مورد نیاز و هزینه‌های بلندمدت بررسی شوند. در استان قم، این اقدام می‌تواند با محوریت استانداری و مشارکت دستگاه‌های تخصصی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان و مراکز علمی انجام شود. برای جلوگیری از ایجاد ساختارهای موازی، بهتر است این ارزیابی در فرایندهای موجود برنامه‌ریزی و تصویب طرح‌ها ادغام شود. نتیجه نیز باید در قالب شاخص‌های مشخص و گزارش‌های دوره‌ای در اختیار مراجع تصمیم‌گیر و نظارتی قرار گیرد تا مسئولیت دستگاه‌ها در ایجاد یا کاهش فشار بر زیرساخت‌های انرژی قابل سنجش باشد.
واضح است که اجرای این اصلاحات نیز به تأسیس سازمان‌های جدیدی یا افزایش تشکیلات اداری نیازی ندارد. بخش مهمی از آن با اصلاح فرایندهای انتصاب، استفاده مؤثر از ظرفیت‌های قانونی نظارت، استانداردسازی گزارش‌های تحویل مدیریت و الزام دستگاه‌ها به ارزیابی نتایج تصمیم‌ها امکان‌پذیر است. آنچه اهمیت دارد، تبدیل این اقدامات از توصیه‌های اداری به الزامات مشخص و قابل پیگیری است.
